Was regelt das Verbandssanktionengesetz? – eine Übersicht

Am 16. Juni 2020 hat die Bundesregierung den Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Integrität in der Wirtschaft veröffentlicht. Der Gesetzesentwurf basiert auf einem Referentenentwurf des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) vom 20. April 2020. Ein erster „inoffizieller“ Entwurf war bereits am 15. August 2019 bekannt geworden.

Der Gesetzentwurf markiert ein wichtiges Momentum in der Diskussion um das „Unternehmensstrafrecht“. Erstmals wird ein Reformvorhaben in diesem Bereich in den Bundestag eingebracht. Überraschend ist dies nicht: Die Gesetzesinitiative setzt um, worauf sich die Koalition aus CDU/CSU und SPD im Koalitionsvertrag vom 12. März 2018 geeinigt hat, nämlich das Sanktionsrecht für Unternehmen neu zu regeln.

Der folgende Beitrag gibt einen Überblick über die Eckpunkte des Verbandssanktionengesetzes (VerSanG): 

Reformziel

Der Gesetzgeber will für Straftaten, die aus Verbänden heraus begangen werden, ein neues Sanktionsrecht schaffen. Grund hierfür ist, dass das herkömmliche Recht mit dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten keine „angemessene Reaktion“ möglich mache (RegE, S. 1). Die Höchstgrenze der bisherigen Geldbußen von bis zu 10 Mio. Euro lasse jedenfalls bei finanzkräftigen Konzernen keine „empfindliche“ Sanktion zu und „benachteilige“ kleine und mittelständische Unternehmen.

Zugleich fehlen – so der Gesetzgeber – konkrete Zumessungsregeln sowie „rechtssichere“ Anreize für Investitionen im Bereich Compliance. Diesen Defiziten soll mit dem VerSanG entgegengetreten werden. Eine Neuregelung würde auch der „großen Mehrheit der Unternehmen in Deutschland“ zugutekommen, die sich „rechtstreu“ und „lauter“ verhielten. Unterstellt wird dabei, dass Unternehmen, die das nicht täten, sich einen ungerechtfertigten Vorteil verschaffen würden.

Das VerSanG betrifft juristische Personen, nicht rechtsfähige Vereine und rechtsfähige Personengesellschaften. Voraussetzung ist, dass deren Zweck auf einen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb gerichtet ist. Eine Sanktion soll allerdings nicht verhängt werden wegen einer Verbandstat, die in Vornahme hoheitlichen Handelns begangen wurde.

Systematik

So wie im Ordnungswidrigkeitenrecht hängt die Sanktionierung nach dem VerSanG an der Verwirklichung von Straftaten im Verband, die entweder durch Leitungspersonen (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 VerSanG) oder durch sonstige Personen (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 VerSanG) begangen werden. Begeht eine Person, die keine Leitungsperson ist, eine Verbandstat in Angelegenheit des Verbandes, wird zusätzlich erforderlich sein, dass die Leitungsperson die Tat durch angemessene Vorkehrungen hätte verhindern oder wesentlich erschweren können.

Während also bei Leitungspersonen die Begehung der Straftat als solche „ausreicht“, führt die Straftat eines sonstigen Mitarbeiters ausschließlich bei Vorliegen eines Organisationsverschuldens einer Leitungsperson zur Sanktionierung des Verbandes. Hintergrund für diese Unterscheidung dürfte sein, dass Leitungspersonen aufgrund ihrer internen Handlungsvollmacht dem Verband näher stehen, woraus sich im Umkehrschluss eine höhere Verantwortlichkeit des Verbands für diesen Personenkreis ergibt (so auch Stn. Prof. Rostalski, Universität zu Köln, vom 22.05.2020). Im Ergebnis erfolgt damit eine Zurechnung des Verhaltens von Leitungspersonen und sonstigen Mitarbeitern für den Bereich der Straftaten. Im Hinblick auf das Organisationsverschulden der Leitungsperson – z.B. Unterlassen einer Aufsichtspflicht – reicht bereits ein pflichtwidriges Unterlassen aus. Vorsatz oder Fahrlässigkeit werden nicht vorausgesetzt.

Neue Sanktionen

Statt eines Bußgeldes soll in Zukunft ein Verbandssanktionsgeld verhängt werden. Hier kommt es nach dem Willen des Gesetzgebers zu deutlichen Verschärfungen. Ein starrer Sanktionsrahmen wie bisher soll nur noch für Verbände mit weniger als 100 Millionen Euro Jahresumsatz gelten. Hier soll die Verbandsgeldsanktion bei einer fahrlässigen Verbandstat mindestens 500 Euro und höchstens fünf Millionen Euro betragen. Liegt eine vorsätzliche Verbandstat vor, soll der Mindestbetrag auf 1.000 Euro und der Höchstbetrag auf zehn Millionen Euro steigen.

Bei Verbänden mit mehr als 100 Millionen Euro Jahresumsatz sind dagegen für eine fahrlässige Verbandstat mindestens 5.000 Euro und höchstens fünf Prozent des durchschnittlichen Jahresumsatzes der letzten drei Geschäftsjahre vorgesehen. Bei einer Vorsatztat soll es mindestens 10.000 Euro und höchstens zehn Prozent des durchschnittlichen Jahresumsatzes der letzten drei Geschäftsjahre sein. Dabei soll nicht an den Unternehmensumsatz angeknüpft werden, sondern an den weltweiten Umsatz des Konzerns. Die aufgeworfenen Beträge gelten im Hinblick auf die Ahndungsseite. Eine Abschöpfung bzw. Einziehung bleibt daneben grundsätzlich möglich.

Bezüglich der Höhe der Umsätze soll die Verbände eine Auskunftspflicht treffen – ein Auskunftsverweigerungsrecht soll – anders als im herkömmlichen Strafverfahren – nicht bestehen. Innerhalb des Sanktionsrahmens soll die Höhe der Sanktion unter Abwägung der Gesamtumstände bemessen werden. Zu diesen Umständen sollen unter anderem die wirtschaftlichen Verhältnisse des Verbandes, der Vorwurf, Beweggründe und Ziele des Täters, Gewicht, Dauer und Ausmaß der Verbandstat, Art der Ausführung, Auswirkungen der Verbandstat, vorausgegangene Verbandstaten, aber auch Compliance-Maßnahmen vor und nach der Tat sowie das Bemühen um Aufklärung der Tat und Wiedergutmachung zählen. So können Compliance-Maßnahmen die Sanktion verringern, deren Fehlen jedoch auch zu einer Erhöhung führen.

Als neue Möglichkeit ist zudem vorgesehen auch eine Verwarnung mit Verbandsgeldsanktionsvorbehalt, also eine Art Bewährung, auszusprechen oder zunächst einen Teil der Verbandsgeldsanktion vorzubehalten. Im Falle einer Verwarnung soll das Gericht diese mit Auflagen wie einer Wiedergutmachung oder einem Geldbetrag zugunsten der Staatskasse und Weisungen verbinden können.

Der Entwurf sieht – wenngleich es sich hierbei nicht um eine Sanktion im eigentlichen Sinne handelt – die Möglichkeit vor, die Verurteilung bekannt zu machen, wenn es eine große Zahl von Geschädigten gibt, um diese zu informieren. Hierüber muss im Urteil entschieden werden. Zu wählen ist das Medium, von dem zu erwarten ist, dass es eine gezielte Ansprache der von der Verbandstat Betroffenen am besten gewährleisten kann. Sind die Geschädigten alle an einem bestimmten Ort ansässig, kann beispielsweise ein Aushang an der Gerichtstafel oder eine Veröffentlichung in einer Tageszeitung ausreichend sein. Auch eine Veröffentlichung im Internet kommt in Frage. Auf die einzelnen Voraussetzungen zu der öffentlichen Bekanntmachung der Verurteilung des Verbandes werden wir in einem separaten Blog-Beitrag eingehen.

Milderungsmöglichkeit durch Kooperation

Im Zentrum des Entwurfs stehen auch die Möglichkeiten der Milderung von Verbandssanktionen. Diese sind vorgesehen, sofern der Verband oder von ihm beauftragte Dritte durch interne Untersuchungen wesentlich zur Aufklärung der Verbandstat beitragen. Erforderlich soll jedoch die vollumfängliche Kooperation mit den Behörden sein. Weiterhin soll der Untersuchungsleiter nicht gleichzeitig Verteidiger sein dürfen.

Die verbandsinterne Untersuchung soll zudem unter Beachtung der Grundsätze eines fairen Verfahrens durchgeführt werden, wozu unter anderem ein Aussageverweigerungsrecht für Mitarbeiter und die Belehrung darüber gehört. Nur, wenn alle Voraussetzungen erfüllt sind, sieht das VerSanG ein gebundenes Ermessen des Gerichts vor, die Sanktion zu mildern. Werden die Erkenntnisse durch den Verband erst nach Eröffnung der Hauptverhandlung offengelegt, soll die Milderung ausgeschlossen sein. Die Milderung soll in der Gestalt erfolgen, dass das vorgesehene Höchstmaß um die Hälfte reduziert wird, kein Mindestmaß mehr gilt und die öffentliche Bekanntmachung der Verurteilung ausgeschlossen ist.

Sieht das Gericht die Voraussetzungen der Milderung als nicht erfüllt an, bleibt nach dem Entwurf nur noch auf eine Verringerung der Sanktionshöhe nach den Bemessungsregeln zu hoffen. Insbesondere ist das Unternehmen dann auch nicht vor möglichen Nachteilen durch die Kooperation geschützt. Auch deshalb sollten Unternehmen die Änderung der Strafprozessordnung (StPO) im Zuge der Reform bedenken. Danach sollen nur Unterlagen beschlagnahmefrei sein, die aus dem Vertrauensverhältnis zwischen dem Beschuldigten und Berufsgeheimnisträgern, also unter anderem Rechtsanwälten, stammen.

Unterlagen aus internen Untersuchungen vor Eröffnung des Ermittlungsverfahrens gegen den Verband wären danach nicht vor einer Beschlagnahme geschützt. Hat das Unternehmen zudem statt eines Verteidigers einen anderen Dritten mit der Untersuchung beauftragt, um in den Genuss der Milderung kommen zu können, besteht nach dem Entwurf auch für Unterlagen nach Eröffnung des Ermittlungsverfahrens kein Beschlagnahmeschutz. Zudem sollen sämtliche Buchungsunterlagen, zu deren Aufbewahrung der Verband gesetzlich verpflichtet ist, beschlagnahmefähig sein.

Die Regelungen über die Milderung und einen fehlenden Beschlagnahmeschutz haben in den Stellungnahmen zu dem Referentenentwurf vom 20. April 2020, die aus Wirtschaft und Wissenschaft beim Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz bis zum 12. Juni 2020 eingereicht wurden – viel Kritik erfahren. So heißt es – nur um einen Eindruck zu geben – die Trennung von interner Untersuchung und Unternehmensstrafverteidigung überzeuge nicht und verursache zusätzliche Kosten, da sich verschiedene Personen mehrfach in das potentiell komplexe Verfahren einarbeiten müssen (z.B. Stn. BVMV vom 01.06.2020; HDE vom 28.05.2020).

Der (vermeintliche) Hintergrund der Regelung – nämlich zur Erhöhung einer erhöhten Glaubwürdigkeit interner Untersuchungsergebnisse beizutragen – sei konstruiert. Ein Interessenskonflikt zwischen Verteidigung und interner Untersuchung bestehe nicht (z.B. Stn. DAV vom 22.06.2020). Die Beschränkung der Beschlagnahmeverbote würde – in negativer Hinsicht – eine in der EU einmalige Rechtslage schaffen und sei nicht erforderlich: Sie basiere auf der Befürchtung, es könnte zu Missbrauch und Beiseiteschaffung beweiserheblicher Dokumente kommen. Schon nach geltendem Recht entfalle jedoch die Beschlagnahmefreiheit bei Missbrauch, wenn also Anwalt und Mandant kollusiv zusammenwirken (z.B. Stn. DAV vom 22.06.2020). Im Regierungsentwurf ist diese Kritik soweit ersichtlich nicht berücksichtigt worden.

Rechtsnachfolge und Ausfallhaftung

Das Verbandssanktionengesetz sieht vor, dass im Fall einer Gesamtrechtsnachfolge oder einer partiellen Gesamtrechtsnachfolge durch Aufspaltung Verbandssanktionen gegen den oder die Rechtsnachfolger verhängt werden können. Im Falle einer Einzelrechtsnachfolge kann eine Ausfallhaftung nach § 7 des Entwurfs in Frage kommen. Der Entwurf ermöglicht ausdrücklich die Haftung des Erwerbers, wenn es sich um eine Einzelrechtsnachfolge in Form des sogenannten „Asset Deals“, das heißt durch Übertragung von wesentlichen Wirtschaftsgütern durch sachenrechtliche Verfügung, handelt. Die Ausfallhaftung sieht das Gesetz zudem vor bei einem Verband, wenn dieser mit dem betroffenen Verband eine wirtschaftliche Einheit gebildet und auf den betroffenen Verband oder seinen Rechtsnachfolger unmittelbar oder mittelbar einen bestimmenden Einfluss ausgeübt hat. Der Anwendungsbereich der Ausfallhaftung ist auf Veränderungen (Erlöschen oder Vermögensverschiebung) begrenzt, die nach Einleitung des Verbandssanktionsverfahrens eintreten. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass der betroffene – nachgeschaltete – Verband mit der Bekanntgabe der Einleitung des Verfahrens Kenntnis von einem Tatverdacht erhält.

In diesem Zusammenhang sei lediglich der Vollständigkeit halber darauf hingewiesen, dass der Entwurf der Verfolgungsbehörde die Möglichkeit bietet, von der Verfolgung des Verbandes abzusehen, wenn über das Vermögen des Verbandes ein Insolvenzverfahren eröffnet oder ein Antrag auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens mangels Masse abgelehnt worden ist. Das kann – so die Gesetzesbegründung – aber anders aussehen, wenn der Verband im Insolvenzverfahren zwar liquidiert, dessen Geschäftsbetrieb aber im Wege einer übertragenden Sanierung vollständig oder zumindest teilweise auf einen anderen Rechtsträger übertragen wird. Insbesondere kann es trotz einer Insolvenz geboten sein in Fällen, in denen der übernehmende Rechtsträger in Verbindung mit den Geschäftsführern oder Gesellschaftern des nunmehr insolventen Verbandes steht, das Verfahren mit Blick auf die Rechtsnachfolge fortzuführen (RegE. 117, 118). Diese Ausführungen lassen vermuten, dass die Verbindungen zwischen dem insolventen Verband und dem übernehmenden Rechtsträger in Zukunft einer genauen Prüfung unterzogen werden.

Neue Spielregeln im Verfahren

Mit dem VerSanG gehen auch Änderungen im Verfahren im Vergleich zur vorherigen Rechtslage nach dem OWiG einher.

Einführung des Legalitätsprinzips

Kernstück des VerSanG ist die Einführung des Legalitätsprinzips, wie es auch im Strafverfahren gilt. Nach dem sogenannten Opportunitätsprinzip des Ordnungswidrigkeitenrechts stand es bislang im Ermessen der Verfolgungsbehörden, ob sie ermitteln. Nunmehr müssen Ermittlungen bei Vorliegen eines Anfangsverdachts eingeleitet werden. Weiterhin sind verbandsspezifische Einstellungsgründe im VerSanG vorgesehen. So kann dem Entwurf zufolge beispielsweise von der Verfolgung wegen Geringfügigkeit abgesehen werden, sofern kein öffentliches Interesse an der Verfolgung besteht. Eine solche Geringfügigkeit soll auch nach einer Milderung wegen umfassender Kooperation mit den Behörden in Betracht kommen. Bei einem bereits laufenden Verfahren bei den Kartellbehörden wegen einer kartellrechtlichen Verbandstat, soll das Verfahren nach dem VerSanG sogar zwingend einzustellen sein.

Zuständige Behörden und Gerichte

Für die Verfolgung der Verbände sollen weiterhin hauptsächlich die Staatsanwaltschaften zuständig sein. Wegen der Komplexität der Verfahren sollen künftig nicht mehr die Einzelrichter an den Amtsgerichten, sondern stattdessen grundsätzlich die Schöffengerichte an den Amtsgerichten sachlich zuständig sein. Die Landgerichte sollen zuständig sein, wenn diese für die Aburteilung der Verbandstat zuständig sind und das Verfahren mit dem Sanktionsverfahren verbunden wird und das Sanktionsgeld voraussichtlich höher als eine Million Euro ausfallen wird. Gleiches gilt, wenn die Staatsanwaltschaft die Klage beim Landgericht erhebt, weil unter anderem der besondere Umfang oder die besondere Bedeutung des Falles dies gebieten. Sind die Oberlandesgerichte für die Verbandstat zuständig, sollen diese auch ohne Verbindung der Verfahren für das Sanktionsverfahren gegen den Verband zuständig sein. Örtlich soll jeweils das Gericht zuständig sein, in dessen Bezirk der Sitz oder die Zweigniederlassung des betroffenen Verbandes liegt.

Der Verband als Beschuldigter

Im Verfahren soll der Verband die Stellung eines Beschuldigten erhalten, statt wie bisher als bloßer Beteiligter behandelt zu werden. Dadurch sollen dem Verband insbesondere die Verfahrensrechte eines Beschuldigten zuerkannt werden. Vertreten werden soll der Verband im Verfahren durch seinen gesetzlichen Vertreter, der für ihn die Verfahrensrechte, insbesondere sein Aussageverweigerungsrecht, wahrnehmen soll. Die verfassungsrechtliche Frage, ob Verbänden ein solches Recht zustehen muss, soll durch diese einfachgesetzliche Verankerung keine Rolle mehr spielen. Der Vertreter soll auch in anderen Verfahren nicht als Zeuge aussagen müssen, wenn dadurch der Verband Gefahr läuft, sanktioniert zu werden. Nimmt der Vertreter das Recht, die Aussage zu verweigern, wahr, sollen auch keine Protokolle früherer Vernehmungen verlesen werden dürfen. Hierfür soll der Vertreter sich jedoch vor der Hauptverhandlung des Aussageverweigerungsrechts bedienen müssen. Andernfalls sollen frühere Erklärungen und Aussagen verlesen werden können.

Sanktionsbescheid statt Hauptverhandlung möglich

Statt einer Hauptverhandlung ist im VerSanG auch die Möglichkeit eines Sanktionsbescheides ähnlich eines Strafbefehls bei natürlichen Personen vorgesehen. Wird die Sanktion aufgrund von umfassender Kooperation gemildert, soll der Sanktionsbescheid nach Zustimmung des Verbandes sogar zwingend sein. Der Vorteil für den Verband wäre hierbei, dass keine öffentliche Bekanntmachung erfolgen darf. Ohne die öffentliche Hauptverhandlung ist so theoretisch denkbar, dass die Öffentlichkeit von dem Verfahren keine Kenntnis erhielte und mit dem Verfahren einhergehende Imageschäden vermieden werden könnten.

Einführung eines Verbandssanktionenregisters

Mit Einführung des VerSanG ist in Zukunft auch ein Verbandssanktionenregister vorgesehen. Der Name verrät schon, dass dort rechtskräftige Entscheidungen über verhängte Verbandssanktionen eingetragen werden sollen. Hinzu sollen auch rechtskräftige Entscheidungen über Geldbußen nach dem OWiG kommen, sofern diese höher als 300 Euro ausfallen. Zudem sollen unter anderem die Daten des verurteilten Verbandes sowie die rechtliche Bezeichnung der Verbandstat und die Art der verhängten Verbandssanktion eingetragen werden. Unbeschränkte Auskunft aus dem Verzeichnis sollen auf Antrag der betroffene Verband und verschiedene staatliche Stellen, darunter Gerichte, Staatsanwaltschaften, oberste Bundes- und Landesbehörden sowie Finanz- und Kartellbehörden, erhalten.

Fazit

Unternehmen – jedenfalls diejenigen, die in den Anwendungsbereich des VerSanG fallen – müssen sich auf starke Änderungen einstellen. Aufgrund der geplanten Einführung des Legalitätsprinzips wird das Strafverfahrensrecht im Wirtschaftsstrafrecht eine deutliche Zuspitzung erfahren. War es für das Unternehmen bislang möglich, ein in seinem Umfeld laufendes Ermittlungsverfahren koordinierend zu begleiten, wird es sich jetzt sehr viel schneller selbst im Fokus des Verfahrens wiederfinden. Das hat auch Auswirkungen auf den Umgang mit solchen Verfahren. Im Rahmen der eigenen Compliance-Funktion wird man sehr viel stärker auch das Setup einer Verteidigung in solchen Verfahren planen müssen.