VerSanG: So hat der Bundesrat abgestimmt

TOP 46 zum Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Integrität der Wirtschaft dauerte in der 993. Sitzung des Bundesrats nur knapp 15 Minuten. Das Wort hatte zunächst NRW-Justizminister Biesenbach. Dann wurde über die Empfehlungen des federführenden Rechtsausschusses und des Wirtschaftsausschusses vom 8. September 2020 (Drucksache 440/1/20) abgestimmt. Der folgende Beitrag fasst die wesentlichen Punkte der Sitzung kurz zusammen.

Was sagt Justizminister Biesenbach zum VerSanG?

Minister Biesbach formulierte eingangs mit Verweis auf den Wirecard-Skandal die Frage, ob es nicht höchste Zeit sei für ein schlagkräftiges Aufsichts- und Sanktionsrecht zur Ahndung rechtswidriger Handlungen von Konzernen. Darüber könne man diskutieren. Das geltende OWiG bedürfe zweifellos einer Überarbeitung und Ergänzung.

Unglücklicherweise werde aber mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf das sprichwörtliche Kind mit dem Bade ausgeschüttet. Die Bundesregierung versuche, das VerSanG im Hauruck-Verfahren „durchzupeitschen“. Es sei indessen zur Verwirklichung seiner hehren Ziele vollkommen ungeeignet und missachte die Sicht der Länder. Die Experten zur Verfolgung der Wirtschaftskriminalität säßen nicht am grünen Tisch im Bundesjustizministerium, sondern bei den Schwerpunktstaatsanwaltschaften und der Steuerfahndung.

Entwurf trifft vor allem den Mittelstand 

Das vorgesehene Legalitätsprinzip, so der Minister, zwinge die Strafverfolgungsbehörden, eine Vielzahl dysfunktionaler Verfahren einzuleiten, die am Ende wie das Hornberger Schießen ausgehen würden. Mittelständische (Familien-)Unternehmen würden ausgerechnet in der Corona-Krise gezwungen, sich einen bürokratischen Wasserkopf an (Unternehmens-)Compliance-Maßnahmen zuzulegen. Der Entwurf treffe nicht zuerst multinationale Konzerne, sondern den Mittelstand, die Handwerksbetriebe und die Familienunternehmen.

Ermittlungen werden privatisiert

Der Entwurf sehe zudem eine rechtsstaatlich bedenkliche Privatisierung der Ermittlungen vor. Unternehmen würden – aufgrund der vorgesehenen 50 %igen Sanktionsmilderung – geradezu gedrängt, nicht den Verteidiger ihres Vertrauens, sondern einen vermeintlich neutralen internen Untersuchungsführer mit einer verbandsinternen Untersuchung zu betrauen. Deren Ergebnisse stünden dann aber der Beschlagnahme offen.

Risiken für die Geschäftsführung

Die Geschäftsführung müsse zudem in gesellschaftsrechtlicher Hinsicht zu einem unvertretbar frühem Zeitpunkt über die Frage entscheiden, ob ein Verteidiger oder Untersuchungsführer beauftragt werde.

Geschäftsleiter haben bei unternehmerischen Entscheidungen aber auf der Grundlage angemessener Informationen zu entscheiden. Ob Kooperation oder engagierte Verteidiger dem Unternehmen besser diene, kann eine sehr heikle Frage sein. Treffe ein Geschäftsleiter die Entscheidung auf der Grundlage mangelhafter Information, gefährde er damit sogar seinen eigenen Haftungsschutz.

Zwickmühle für die Strafverfolgungsbehörden

Auch die Strafverfolger bringe der Entwurf in eine fatale Zwickmühle. Sie sollen die Ergebnisse der internen Untersuchung abwarten und erst – möglicherweise Jahre – später zugreifen. Dann seien z.B. Zeugenaussagen aber vielleicht nicht mehr brauchbar.  Dies im Vertrauen darauf, dass der interne Ermittler (den das Unternehmen bezahlt) es im rechtsstaatlichen Sinne richten werde. Das möge im Einzelfall vertretbar sein. Bei organisierter Wirtschaftskriminalität sei es aber blauäugig. Der Minister warnte mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht davor, dass die Pflicht zur bestmöglichen Erforschung in einem Sanktionsverfahren der materiellen Wahrheit unterliege  und nicht der Disposition des Gesetzgebers. Sie bleibe das bestimmende Ziel, von dem sich ein rechtsstaatliches Sanktionsverfahren niemals entfernen dürfe.

Gesetzentwurf untergräbt Vertauen in den Rechtsstaat

Der Gesetzesentwurf werde das Vertrauen in den Rechtsstaat, die Neutralität der Strafverfolgung und die Integrität der Wirtschaft nicht stärken, sondern sie vielmehr untergraben, so das Fazit des Ministers. Noch bestehe die Chance, den Irrweg im Gesetzgebungsverfahren zu verlassen.

Ein Verfolgungszwang dürfe allenfalls bei erheblichen Wirtschaftsstraftaten, gravierenden Versäumnissen der Unternehmensleitung und auch nur dann eingeführt werden, wenn der Schwerpunkt nicht im Bereich individueller Verantwortung liege.

Ein Blick in die USA oder nach Österreich hätte sinnhaftere Sanktionssysteme aufgezeigt, die die Schwächen und Fehler des VerSanG vermeiden. Im Fall der inzwischen insolventen Wirecard wäre eine Verbandssanktion gegen das Unternehmen ins Leere gelaufen. Hier hätten die Strafverfolgungsbehörden das einzig Richtige veranlasst: Verantwortliche Manager säßen in Untersuchungshaft. Am Ende trügen die Schuld im moralisch ethischen Sinne nicht die Verbände, sondern die Menschen. Dem missglückten Gesetzentwurf sei deshalb eine Absage zu erteilen.

Wie hat der Bundesrat abgestimmt?

Abgestimmt wurde über 28 Ziffern, die die Ausschüsse aufgestellt hatten.

Keine Ablehnung der Kernpunkte des Gesetzesentwurfs

• Die Empfehlung der Ausschüsse in Ziffer 1, den Gesetzentwurf komplett abzulehnen, hat der Bundesrat abgelehnt.
• Ebenfalls keine Mehrheit fand sich für den Vorschlag zu prüfen, ob das Konzept der Verbandsverantwortlichkeit im Hinblick auf das rechtsstaatlich geltende Schuldprinzip angemessen sei.
• Auch eine weitergehende Prüfung der Frage, ob Compliance tatbestandsausschließende Wirkung zukommen sollte, wurde abgelehnt (Ziff. 8).
• Ebenfalls abgelehnt wurde der Vorschlag zu prüfen, ob der erhöhte Sanktionsrahmen für Verbände mit einem durchschnittlichen Jahresumsatz von mehr als 100 Mio. Euro erforderlich und angemessen ist (Ziff. 14).
• Was das Legalitätsprinzip angeht, wird es soweit ersichtlich hierbei bleiben.

Einzelne relevante Änderungen und Prüfungsaufträge

• Der Bundesrat stimmte dafür, den Verfolgungsbehörden ein weitgehendes Opportunitätsermessen bei den Einstellungsmöglichkeiten einzuräumen (Ziff. 10). Von der Verfolgung soll hiernach abgesehen werden können, wenn z.B. der Schwerpunkt der Vorwerfbarkeit im Bereich individueller Verantwortung für die Verbandstat liegt oder wenn der Verband personell oder wirtschaftlich weitgehend mit den Tätern der Verbandstat identisch ist und eine Sanktionierung des Verbands nicht erforderlich erscheint.
• Keine Mehrheit fand der Änderungsvorschlag, im Rahmen von § 35 VerSanG der Verfolgungsbehörde ein gebundenes Opportunitätsermessen einzuräumen, das bei schweren Anlasstaten, bei der Involvierung mehrerer Leitungspersonen und in Wiederholungsfällen ein Absehen von der Verfolgung nur noch in Ausnahmefällen ermöglicht (Ziff. 4).
• Es wurde dafür gestimmt, es im Rahmen von § 3 Abs. 1 Nr. 2 VerSanG bei einer Verbandstat einer sonstigen Person nicht ausreichen zu lassen, dass eine Leitungsperson „nur“ objektiv pflichtwidrig geeignete Vorkehrungen unterlassen hat. Vielmehr verlangt der Bundesrat, dass die Unterlassung der Leitungsperson vorsätzlich oder fahrlässig sein muss (Ziff. 9).
• Weiter wurde dafür gestimmt, im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, inwieweit die vorgesehene Verbandsverantwortlichkeit und die vorgesehenen Sanktionen für kleinere oder mittlere Unternehmen verhältnismäßig ausgestaltet sind (Ziff. 3 a)).
• Ebenfalls wurde dafür gestimmt, zu prüfen ob diese kleineren und mittleren Unternehmen eventuell aus dem Entwurf komplett aufgenommen werden sollten bzw. die Anforderungen an sie im Entwurf deutlicher gefasst werden sollten (Ziff. 3 b) und c)).
• Keine Mehrheit gab es für Ziffer 5, in welcher vorgeschlagen wird, Geschäftsbetriebe nicht danach zu unterscheiden, ob es sich hierbei um Idealvereine handelt, da auch solche de facto in erheblichem Maße wirtschaftlich orientiert sein könnten. Damit bleiben Idealverbände weiterhin trotz Kritik vom Anwendungsbereich des VerSanG ausgenommen.
• Der Bundesrat hat dafür gestimmt, zu prüfen, ob die Erweiterung des räumlichen Anwendungsbereichs auf Auslandstaten nicht zu weitgehend ist (Ziff. 7).
• Es gab ein „Ja“ zu Ziff. 13: Bei der Rechtsnachfolge in § 6 VerSanG darf die Verbandssanktion den Wert des übernommenen Vermögens sowie die Höhe der gegenüber dem Rechtsvorgänger angemessenen Verbandssanktion nicht übersteigen
• Es wurde dafür gestimmt, die öffentliche Bekanntmachung der Verurteilung des Verbandes aus § 14 VerSanG zu streichen (Ziff. 16).
• Keine Mehrheit fand sich für die Abschaffung des § 17 Abs. 1 Nr. 3 VerSanG (Milderung der Verbandssanktion, wenn der Verband oder der von ihm beauftragte Dritte ununterbrochen und uneingeschränkt mit den Verfolgungsbehörden zusammenarbeiten) (Ziff. 17). Diese Streichung hatte der Wirtschaftsausschuss vorgeschlagen mit der Begründung, Verbände, die von einem Ermittlungsverfahren überrascht würden, könnten diesen Vorgaben kaum gerecht werden. Es müsse möglich sein, sich einen groben Überblick über den Vorwurf zu verschaffen, ohne Gefahr zu laufen, die Strafmilderung nach § 17 VerSanG  zu verlieren. Dem hat der Bundesrat eine Absage erteilt.
• Eine Mehrheit fand sich für die Vorschläge, im weiteren Gesetzgebungsverfahren den verfahrensrechtlichen Teil des VerSanG mit dem Ziel zu überarbeiten, das Sanktionsverfahren effektiver zu gestalten (Ziff. 18).
• Auch sollen einzelne Ermittlungsbefugnisse nicht – wie geplant – aus dem VerSanG herausgenommen werden (Beschlagnahme von Postsendungen und Telegrammen sowie Auskunftsersuchen über Umstände, die dem Post- und Fernmeldegeheimnis unterliegen) (Ziff. 19).
• Es wurde dafür gestimmt, § 33 VerSanG zu streichen (Abs. 1: „Im Sanktionsverfahren steht es dem gesetzlichen Vertreter des Verbandes frei, sich zu äußern oder nicht zur Sache auszusagen. (…) Abs. 2: In anderen Verfahren kann der gesetzliche Vertreter des Verbandes als Zeuge auch die Auskunft auf solche Fragen verweigern, deren Beantwortung dem Verband die Gefahr zuziehen würde, für eine Verbandstat verantwortlich gemacht zu werden (§ 3). (…)“). (Ziff. 20).
• Weiter hat der Bundesrat dafür gestimmt, in die Regelung über das Absehen der Verfolgung bei Insolvenz in § 39 VerSanG die Formulierung „aufgrund von Überschuldung oder Zahlungsunfähigkeit Insolvenzreife eingetreten ist“ aufzunehmen (Ziff. 23).
• Auch soll im weiteren Gesetzgebungsverfahren geprüft werden, ob und welche Mitteilungspflichten geschaffen werden müssen, damit die Strafverfolgungsbehörde Kenntnis von der Einstellung eines Insolvenzverfahrens erhalten und sodann das Sanktionsverfahren wieder aufnehmen kann (Ziff. 24).
• Letztendlich wurde dafür gestimmt, die Übergangsfrist bis zum Inkrafttreten des Gesetzes auf drei (statt auf zwei) Jahre festzusetzen (Ziff. 28).