Hinreichend holprig, bedingt hilfreich

Zum Entwurf eines Gesetzes für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen sowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden

Der Referentenentwurf für ein Hinweisgeberschutzgesetz beruht auf einer EU-Richtlinie, die wiederum auf einem Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte fußt. Dort wurde die Pflicht zur Loyalität, Zurückhaltung und Vertraulichkeit gegenüber dem Arbeitgeber betont und der Gang an die Öffentlichkeit als letztes Mittel bezeichnet, um Missstände im Unternehmen offenzulegen. Dem Entwurf ist zuzugeben, dass durch die Schaffung interner und externer Meldelinien eine gewisse Kanalisierung von Vorwürfen gegen Personen und Firmen weg von der Öffentlichkeit gewollt ist. Dieser positive Aspekt wird aber durch eine Öffnungsklausel wieder aufgehoben.

Misstrauen in den urteilenden Bereich unserer Justiz

Die Gesetzgebung in Deutschland amerikanisiert sich immer mehr: Der Versuch, wie im Allgemeinen preußischen Landrecht mit seinen 1577 Paragrafen alles zu regeln, scheint fröhliche Wiederkehr zu feiern. 41 Paragrafen mit Subaufteilungen, die ohne weiteres auch einmal zehn Absätze haben, zeugen von einem Misstrauen in den urteilenden Bereich unserer Justiz. Gesetzeskunst geht anders.

Das Wort „hinreichend“ findet sich in dem Entwurf 24 Mal. Zwar gibt es einen eigenen Paragrafen mit Begriffsbestimmung (das kennen wir aus dem amerikanischen Recht). Wenn es allerdings zum Kern des Ganzen kommt, herrscht die wenig konturenreiche Vokabel „hinreichend“. Diese wird vor allen Dingen benutzt, wenn es darum geht, Gründe für den Whistleblower zu finden, die ihn berechtigen, von einem Verstoß auszugehen und diesen in das Meldesystem intern oder extern einzubringen. Noch weniger trennscharf wird das Ganze, wenn man in den Begriffsbestimmungen liest, dass Informationen über Verstöße – die man berechtigterweise melden kann – auch solche sind, die sich auf Wissen über nur mögliche Verstöße gründen.

Aber selbst da, wo es über diese, im Einzelnen geregelte, Behandlung von Meldungen hinaus an die Öffentlichkeit geht, treffen wir den „hinreichenden Grund zu der Annahme“ wieder. Auch derjenige, der mit seiner Meldung in die Öffentlichkeit geht, genießt den Schutz der Richtlinie, wenn er glaubte, es gehe um eine öffentliche Gefahr, er habe im Falle einer externen Meldung Repressalien zu befürchten oder die Aussichten seien gering, dass eine externe Meldestelle adäquat reagieren wird.

In Anbetracht der Tatsache, dass die beiden letzteren Varianten, die eine Berechtigung zum unmittelbaren Herangehen an die Öffentlichkeit geben sollen, Meldestellen des Bundes oder der Länder sind, eine schwer nachzuvollziehende Regelung. Oder halten die Verfasser des Entwurfes von Bund und Ländern eingerichtete Meldestellen für grundsätzlich anfällig für Repressalien oder Nichtstun?

Es gibt einige ins Auge springende Regelungen in dem Entwurf, die im Gesetzgebungsprozess nachgebessert werden sollten:

Sachlicher Anwendungsbereich des Hinweisgeberschutzgesetz

Dem sachlichen Anwendungsbereich der Vorschrift unterfallen alle Verstöße, die straf- oder bußgeldbewehrt sind. Soweit noch verständlich. Allerdings sollen auch „sonstige Verstöße gegen Gesetze, Rechtsverordnungen und sonstige Vorschriften des Bundes und der Länder“ vom Anwendungsbereich des Gesetzes umfasst sein. Mit anderen Worten: Die Vorschrift soll auch alle diejenigen schützen, denen irgendein Verhalten irgendeiner Person oder einer rechtlichen Einheit unabhängig von Straf- und Bußgeldrecht nicht gefällt. Wird damit der schlichte Vertragsbruch meldefähig?

Neue Gesetze sollten untereinander abgestimmt sein, auch Gesetzesentwürfe. Der Entwurf zum Verbandssanktionengesetz sieht vor, dass interne Ermittlungen unmittelbar und sofort mit der Staatsanwaltschaft zu teilen und abzustimmen sind, wenn man nicht der Segnungen der Milderungen, die ein solches Vorgehen nach sich ziehen können, verlustig gehen will. Konsequenz aus seiner Meldung soll aber nach § 18 des Referentenentwurfs für ein Hinweisgeberschutzgesetz auch interne Untersuchungen sein. Wenn ich also diese Maßnahme zur Aufklärung eines Vorgangs durch eine interne Untersuchung ergreifen will, sollte ich diese Absicht tunlichst sofort auf den Tisch der Staatsanwaltschaft legen. Ob das Zusammenspiel dieser beiden Vorschriften sinnvoll ist, kann bezweifelt werden.

Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, ebenso wie die Regelung über den Zugang zur amtlichen Information der Länder sollen keine Anwendung finden, wenn es um Vorgänge geht, die diesem Gesetz unterfallen. Ersichtlich soll verhindert werden, dass über das Recht jedes Bürgers auf Information der- oder diejenige identifiziert werden kann, der eine Meldung gemacht hat. Das kann allerdings nicht gelten, wenn jemand eine vorwerfbar falsche Meldung gemacht hat.

Keine Geltung von Verschwiegenheitspflichten

Verschwiegenheitspflichten, seien sie vertraglich begründet oder aus dem Steuer- oder Sozialgeheimnis abzuleiten, sollen nicht gelten. Damit werden Regelungen ausgehebelt, die dem Schutz von Unternehmen dienen oder sogar strafrechtlich geschützt sind. Dieser Schutz muss auch wieder einsetzen, sollte sich herausstellen, dass eine mutwillig oder grob fahrlässig erstattete Meldung erfolgt ist.

Der Weg von der Meldung zur Staatsanwaltschaft ist kurz. § 29 regelt, dass öffentliche Stellen, die für die Aufklärung, Verhütung und Verfolgung von Verstößen zuständig sind, zur Durchführung dieses Gesetzes mit den externen Meldestellen zusammenarbeiten und sich gegenseitig unterstützen. Vor dem Hintergrund des Verfolgungszwangs der Staatsanwaltschaft ist damit absehbar, dass fast alle Meldungen letztendlich auf dem Tisch eines Staatsanwaltes landen werden. Ohnehin ist die externe Meldestelle fast schon eine eigene Ermittlungsbehörde; sie hat nach dem Entwurf das Recht Auskünfte von Personen, Arbeitgebern oder auch Dienststellen und Behörden zu verlangen. Dies kann sie auch im direkten Kontakt.

Begrenzende Wirkung der Öffnungsklausel kaum spürbar

Insgesamt ist der Entwurf noch sehr holprig und leidet besonders daran, dass die Forderung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, eine öffentliche Meldung nur als ultima ratio zu betrachten, als absolut letztes Mittel, nicht wirklich durchgesetzt ist. Die Öffnungsklausel in § 31 des Entwurfes ist in ihren Voraussetzungen derart schwammig, dass ihre begrenzende Wirkung kaum spürbar sein wird. Dementsprechend wird der gleichfalls eher deklaratorisch angesprochene Schadensersatz nach einer Falschmeldung außer in den Fällen nachweisbarer vorsätzlicher Handlungsweise nicht greifen. Das Problem ist der Nachweis, der am „hinreichenden Grund für die Annahme“ scheitern wird. Vielleicht auch deshalb enthält der Entwurf zwar Bußgeldvorschriften für diejenigen, die von einer Meldung betroffen sind, nicht aber für den fälschlich Meldenden, wenn er vorsätzlich handelt.